A modo de una muy simple presentación
queremos resaltar algunos aspectos relevantes que se tratan en detalle a lo
largo del trabajo.
En primer lugar la supuesta iniciativa
de modernización poco tiene de moderno, en efecto son relevantes las
similitudes que este plan tiene con la llamada Nueva Gestión Pública, paradigma
bajo el cual se introdujeron las reformas de primera y segunda generación en la
Administración Publica durante la oleada
neoliberal. Para este paradigma el sector privado constituye el modelo a
aplicar en estas reformas, de hecho durante las experiencias “modernizadoras”
contaron con el asesoramiento de cuadros empresarios representantes de los
sectores mas concentrados del poder económico y hoy forman parte de los cuadros
mas importantes de la dirección del aparato estatal. No obstante, agregamos
nosotros, estos cuadros empresariales “exitosos” no dudaron en recurrir al Estado
“ineficiente” cada vez que los vaivenes del ciclo económico imponían socilizar
sus pérdidas cargándolas al conjunto de la sociedad.
En segundo lugar, como se analiza en
el trabajo, y siendo un aspecto de fundamental trascendencia par nuestra organización
esta supuesta modernización comienza con una política de despidos arbitrarios
de trabajadores y trabajadoras del Estado en sus distintos niveles. Política
que viene acompañada de repetidas descalificaciones hacia los trabajadores y
menosprecio a sus tareas. En particular son llamativas las reiteradas
declaracione4s del Presidente acerca del “trabajo innecesario” o que sobran un
millón y medio de trabajadores. Repitiendo un discurso que poco tiene de
moderno, pero que contrasta con las iniciativas de la actual gestión ya que
mientras despide trabajadores la dirección política del Estado se incrementó
creando cuatro nuevos ministerios, quince secretarias y treinticinco
subsecretarias.
Por otra parte, el presenta trabajo
profundiza un análisis del Plan de Modernización en una perspectiva histórica a
la luz de las experiencias en nuestro país y teórica a la luz de los paradigmas
de la Nueva Gestión Pública, desnudando tanto los falsos consensos sobre el
Estado y las inconsistencias que la gestión presenta entre su discurso y su
accionar.
Así mismo se proponen los lineamiento
que a nuestro juicio deberían orientar un debate más allá de “intentos
modernizadores un profundo y amplio debate que guíe un proceso de reforma
Estatal. Vale la pena destacar que para nosotros el camino a recorrer se
inscribe en una profunda democratización del aparato del Estado jugando al
mismo tiempo un rol de garante e impulsor de una mayor democratización del
poder político y de la sociedad en su conjunto.
Tal como se plantea este documento
pretende ser un primer paso para abrir un más amplio debate en los fundamentos
y premisas que deben guiar un proceso de reforma en nuestro país. No son
conclusiones definitivas sino meros puntos de partida que, estamos convencidos
deben ser resueltos en forma colectiva y plural.
Horacio Fernández, Director de IDEP-
ATE
I. Introducción
En el contexto de una importante
política de despidos en el sector público y una creciente tensión entre el
gobierno y los trabajadores y sus organizaciones sindicales, la coalición
Cambiemos ha lanzado a poco de asumir el gobierno nacional un Plan de
Modernización del Estado (Decreto 434/2016) orientado a dar respuesta a algunos
de los principales ejes de su campaña
electoral: reducir la corrupción, mejorar la eficiencia y transparencia de la
administración pública y crear un Estado que esté “al servicio de la gente y no
de los intereses de la política”.
La contraposición planteada por el
gobierno entre un Estado al servicio de la gente, como el que el gobierno dice
que viene a construir, y un Estado al servicio de los intereses de la política,
como el que el gobierno dice que encontró al hacerse cargo del gobierno,
expresa en primer lugar una concepción de la política como reducto de la
mezquindad, la corrupción y la ineficiencia y en segundo lugar una mirada desde
“afuera” como si los integrantes del gobierno de la coalición Cambiemos no
fueran parte y producto de la política. Es más, tan parte son de la política
que los cambios producidos en la estructura estatal no han hecho más que
incrementar la planta asociada a los cargos políticos evidenciando esto una
profunda contradicción con el discurso del gobierno que brega por la
profesionalización y la despolitización.
En paralelo a este incremento de la
planta política, las medidas adoptadas hasta el momento como la política de
despidos en el sector público y la presentación del Plan de Modernización,
expresan las viejas recetas conocidas del neoliberalismo: “reducir y
modernizar”. Es decir, reducir el tamaño de un Estado que, para esta visión, ha
crecido de manera irracional producto de las prácticas clientelares de los
partidos y modernizar la administración pública con las prácticas modernas,
innovadoras y eficientes del sector privado. Al respecto, si bien es cierto que
el gobierno no expresa en principio el discurso típico neoliberal del “estado
mínimo” y que la reducción de la planta de personal realizada hasta el momento
no es comparable en términos de magnitud con lo sucedido durante la década del
’90, distintas expresiones de funcionarios de primera línea afirman que el
Estado creció demasiado lo cual sugiere que la política de reducción de la
planta de personal puede profundizarse.
Estas medidas adoptadas son
presentadas por el gobierno de sentido común. ¿No es de sentido común que si
hay déficit fiscal entonces hay que, o bien reducirlo como se hace en una
empresa, o bien emitir deuda? ¿No es de sentido común que para dinamizar al sector
privado productivo hay que generar incentivos acordes para que los empresarios
inviertan reduciendo sus costos a través de la eliminación de impuestos y
retenciones? ¿No es de sentido común que para ello el Estado debe ser
eficiente? ¿No es de sentido común que para que sea eficiente el Estado debe
ser despojado de la política y estar al servicio de la gente? ¿No es de sentido
común que si el sector privado es flexible y puede adaptarse a las demandas del
mercado entonces seguramente las rígidas burocracias públicas tengan mucho que
aprender de las modernas prácticas de gestión privadas?
Por supuesto que consideramos que
muchos de los problemas económicos y sociales de la Argentina tienen su origen
en la problemática de las capacidades burocráticas de su Estado (capacidades
muchas veces puestas al servicio de los sectores más concentrados del poder
económico). En tal sentido, celebramos que se abra un espacio para discutirlo.
Sin embargo, debe quedar claro que no siempre el “sentido común” es el “mejor
de los sentidos” y que lo que hay son estrategias de construcción de un
“sentido común dominante” que obtura el pensamiento y no permite evaluar en
profundidad los problemas. Así, colocar en el centro de los problemas al
déficit fiscal sin aludir a los contextos en los que se produce, las razones
que lo explican, el modo en que se financia y el destino de esos recursos, es
una estrategia interesada dirigida al solo objetivo de reducir el gasto. La
idea de los incentivos al sector privado supone una multiplicidad de
posibilidades pues no hay un solo tipo de incentivos. La noción de eficiencia
merece profundizarse pues no es lo mismo la idea de “eficiencia” dirigida a
minimizar gastos a efectos de reducir tributación y por lo tanto bajar el peso
del Estado sobre la masa de ganancias que asociar la “eficiencia” a la creación
de un Estado cuya forma de captar recursos y asignar gastos, sus modos de
regulación e intervención propicien modos de funcionamiento de la sociedad que
garanticen democratización de las decisiones y procesos de mayor igualdad.
Las referencias históricas muestran
que el concepto de modernización no es tan nuevo ni moderno como su nombre
pretende sugerir y es recurrentemente utilizado porque pretende exhibirse como
un valor positivo en sí mismo. ¿Pero qué significa modernizar el Estado? El
principal objetivo de este documento es poner en discusión los “sentidos
comunes” construidos que pretenden lograr la hegemonía discursiva en torno al
debate sobre el Estado. A tal fin, el presente documento se propone analizar
las líneas de acción enunciadas en el Plan de Modernización a la luz de la
experiencia histórica y los debates teóricos sobre la reforma del Estado para
poder poner en perspectiva la propuesta de reforma del nuevo gobierno.
II. El Plan de Modernización en perspectiva
histórica y teórica
En perspectiva histórica a la luz de
las experiencias argentinas
El concepto de modernización no es
novedoso sino que ha sido utilizado reiteradamente en otros momentos en la
historia argentina. Con la asunción de Carlos Menem como Presidente de la
Nación en 1989, se impulsó un ambicioso proyecto de reforma del Estado que tuvo
como objetivo formal su modernización pero que en verdad significó un desguace
y un achicamiento tanto en sus funciones como en sus capacidades y que contó
para ello con el apoyo empresario a través de la Fundación Empresaria para la
Modernización del Estado. Esta Fundación brindó asistencia técnica al Comité
Ejecutivo de Contralor de la Reforma Administrativa a través de la contratación
de consultoras privadas . La primera etapa estuvo centrada en el achicamiento
del Estado a través de procesos de reducción de la planta de personal,
privatización, descentralización y tercerización de funciones. En este contexto, se sancionaron dos normas
relevantes para la administración pública. En 1991 el Decreto N°993 estableció
el Sistema Nacional de Profesión Administrativa (SINAPA) que creó un régimen de
carrera para los organismos de la administración central y algunos
descentralizados, incorporando la capacitación y la evaluación de desempeño
como requisitos para el ascenso, además de un sistema de selección para los
cargos con funciones ejecutivas. Asimismo, en 1992 la “Ley de Administración
Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional” (Ley
24.156) introdujo elementos clásicos de la Nueva Gestión Pública como el
presupuesto por resultados y un sistema de seguimiento físico-financiero.
Una década más tarde, en 1999, la
nueva gestión presidencial encabezada por Fernando De la Rúa, impulsó una nueva
reforma administrativa cuyo eje fundamental también fue la modernización
estatal aunque con énfasis en lo que dio
en llamarse reformas de segunda generación. Nuevamente, los grupos empresarios
volvieron a tener un papel relevante en este proceso a través de la
conformación de un “Consejo de Asesores de la Presidencia para la Gestión del
Estado” con el objetivo de introducir criterios de gestión empresarial en la
administración pública . En este contexto, en el año 2001 se lanzó el Plan de
Modernización del Estado (Decreto 103/2001) que tenía como objetivos introducir
una gestión orientada a resultados (Programa Carta Compromiso con el Ciudadano,
elaboración de acuerdos-programa), la implementación de políticas de transparencia
y proyectos de modernización estructural.
Por su parte, durante los gobiernos
kirchneristas con el apoyo del Proyecto de Modernización del Estado se
impulsaron distintas medidas para el fortalecimiento institucional de la
Jefatura de Gabinete de Ministros (tecnologías de gestión de activos físicos,
sistema de seguimiento y evaluación de la gestión, planes estratégicos y
reingeniería de procesos en organismos públicos) y el desarrollo de
instrumentos de gestión en el sector público (firma digital, ventanilla única,
adquisiciones electrónicas, mejora de la información de gestión de recursos
humanos, gestión de la calidad a través de las cartas compromiso con el
ciudadano).
Finalmente, el nuevo Plan de
Modernización del Estado establecido por el Gobierno de la coalición política
Cambiemos dice tener como principal objetivo “convertir al Estado en garante
del bien común” constituyendo para ello “una Administración Pública al servicio
del ciudadano en un marco de eficiencia, eficacia y calidad en la prestación de
servicios, a partir del diseño de organizaciones flexibles orientadas a la
gestión por resultados”. Este objetivo supone: i) promover una gestión ética y
transparente articulando la acción del sector público con el sector privado y
las organizaciones no gubernamentales y ii) aumentar la calidad de los
servicios provistos por el Estado. Para lograr dichos objetivos el Plan se
encuentra estructurado en cinco ejes: i) Plan de Tecnología y Gobierno Digital,
ii) Gestión Integral de los Recursos Humanos, iii) Gestión por Resultados y
Compromisos Públicos, iv) Gobierno Abierto e Innovación Pública, v) Estrategia
País Digital.
En perspectiva teórica a la luz de los
principios de la Nueva Gestión Pública
El Plan de Modernización contiene
algunos elementos cuya cabal comprensión requiere inscribirlos dentro de los
modelos de gestión pública que se han dado en el tiempo. En tal sentido, el
Decreto 434/2016 hace alusión a la necesidad de constituir una “Administración
Pública al servicio del ciudadano a partir del diseño de organizaciones
flexibles orientadas a la gestión por resultados”.
Esta impronta tiene una clara
orientación de lo que es conocido como “Nueva Gestión Pública” (NGP), paradigma
de gestión que tuvo su auge en los años ‘80 y ‘90 (primero en los países
desarrollados y luego en los países de América Latina), en consonancia, no
casualmente, con la instauración de modelos de acumulación neoliberales que
promueven la existencia de un Estado mínimo y convierten al mercado en el
exclusivo asignador de recursos en la sociedad. En esencia, para la NGP, el
sector privado constituye la fuente de inspiración para pensar y aplicar
cambios en la administración pública. Así, busca introducir herramientas y
formatos organizacionales que han dado resultado en el ámbito privado, como por
ejemplo, la gestión por resultados, la desconcentración y delegación de
responsabilidades y la competencia.
Si bien existen diferentes
caracterizaciones del modelo de la NGP éste es posible sintetizarlo en tres
principios rectores fundamentales: i) la generación de una mayor cercanía del
Estado a las necesidades del ciudadano que es concebido como consumidor de
bienes y servicios (“el ciudadano cliente”), ii) una administración más eficaz
y eficiente a través de organizaciones y funcionarios que planifican sus
tareas, se plantean objetivos y rinden cuentas en función de los mismos y iii)
una separación entre los ámbitos de decisión de políticas y de implementación
de las mismas a fin de evitar la injerencia de la política en los espacios
técnicos de la gestión .
Con respecto al primer principio
enumerado, se destaca a lo largo del Plan el énfasis sobre la necesidad de
generar un Estado y una administración pública “al servicio del ciudadano” que
“acerquen al ciudadano a la gestión de gobierno” . Para ello se busca poner en
práctica diversas herramientas del paradigma de gobierno abierto entre los
cuales se han incluido: i) apertura de datos y mejora de mecanismos de acceso a
la información pública, ii) desarrollo de políticas, instrumentos y plataformas
orientadas a promover un ecosistema de innovación pública y cívica para la
planificación, implementación y evaluación de políticas y servicios públicos,
iii) fomentar la participación activa del ciudadano en los procesos decisorios así
como en el diseño, implementación, seguimiento y evaluación de políticas
públicas.
Sobre este primer punto, se vislumbra
la preocupación porque el Estado dé respuestas a las inquietudes y necesidades
del ciudadano entendido éste como un actor individual y consumidor de bienes y
servicios (“el ciudadano-cliente”), dejando de lado, tal vez no inocentemente,
la categoría de ciudadano portador de derechos. En una sociedad desigual como
la nuestra con elevados índices de pobreza hay muchos ciudadanos que “no
consumen” y de no privar el criterio de universalidad en las políticas
estatales tendrían menos derechos.
Asimismo, resulta importante valorar las políticas implementadas en
relación con este eje del Plan para velar para que las mismas no queden circunscriptas
a la mera publicación y divulgación de datos en formatos abiertos o el uso de
plataformas digitales para mejorar la entrega de servicios o la interacción con los ciudadanos. Desde nuestra
visión, si bien constituyen aspectos importantes, éstos no cambian de manera
sustantiva la forma de ejercicio del poder público y en este sentido resulta
fundamental promover políticas de apertura para co-producir valor público junto
con actores colectivos organizados de la sociedad.
En relación con el segundo principio,
el Plan pone énfasis en promover “la cultura de la eficiencia pública, a través
de un modelo de gestión que haga énfasis en los resultados y en la calidad de
los servicios, con flexibilidad en la utilización de los medios pero estricto
en la prosecución de sus fines basados en sistemas de rendición de cuentas que
aumenten la transparencia de la gestión”. Para ello se propone: i) proveer la
metodología, procesos y sistemas informáticos para la elaboración de planes
estratégicos en cada área u organismo, ii) reelaborar estructuras
organizativas, procedimientos, dotación de recursos y tecnologías en función de
los objetivos de los organismos, iii) fortalecer un sistema de tablero de
control para el monitoreo de los compromisos y metas asumidas por los
organismos, iv) establecer estándares de calidad en la provisión de los
servicios y celebrar compromisos de desempeño.
Sobre este segundo punto cabe resaltar
que la incorporación de herramientas de planificación, monitoreo y evaluación a
la gestión pública son fundamentales para dar coherencia e integralidad a la
acción del Estado. Sin embargo, es importante analizar las estrategias y
metodologías desarrolladas para su institucionalización. La gestión de lo
público no puede verse reducida a la definición de objetivos y metas por parte
de tecnócratas sentados en sus escritorios y la implementación de tableros de
control repletos de indicadores y colores que advierten a veces de manera
engañosa sobre el estado de situación. La realidad social y política es mucho
más compleja, rica y dinámica que eso. Por lo cual es necesario superar la
mirada estrecha y compartimentada de los planes estratégicos sectoriales para
avanzar hacia planes amplios y participativos que permitan articular de forma
coherente las acciones desarrolladas en cada sector y que tomen en
consideración las necesidades y características de las distintas regiones, como
así también los distintos conflictos sectoriales y sociales que las iniciativas
desde el Estado puedan disparar. Por otro lado, importa resaltar también la
necesidad de institucionalizar sistemas de evaluación que produzcan información
para repensar y rediseñar los planes, políticas y programas implementados. En
un mundo complejo, las políticas no siempre pueden implementarse conforme a las
intenciones por lo cual la evaluación contribuye a identificar los errores,
aprender de ellos e implementar medidas que ayuden a corregirlos.
Finalmente, el Plan de Modernización
plantea la necesidad de “jerarquizar y profesionalizar a los trabajadores de la
administración pública”. Para ello se propone: i) vigorizar los principios de
transparencia, publicidad y mérito en los procedimientos de selección e
impulsar mecanismos de promoción o avance en la carrera basados en la
evaluación de la eficiencia, eficacia y rendimiento laboral, ii) realizar
propuestas para la inclusión de sistemas de mérito en la elección de directivos
públicos, iii) desarrollar habilidades gerenciales para mejorar la eficacia y
eficiencia y promover un modelo de gestión por competencias.
Sobre este tercer punto, vale afirmar
que la profesionalización del cuerpo burocrático es una condición necesaria
pero no suficiente para que el Estado pueda cumplir de mejor manera sus
funciones. Pero lo que implique la profesionalización debe ser debatido.
En primer lugar el modelo de promoción
en base al rendimiento laboral puede resultar razonable en tanto fomenta la
responsabilización, pero resulta muchas veces difícil de implementar en la
práctica de la gestión pública en donde los objetivos que se deben alcanzar
muchas veces no son tan claros y es difícil medirlos . En segundo lugar, la
inclusión de sistemas de mérito en la elección de directivos públicos apunta a
la conformación de un cuerpo de alta dirección altamente profesionalizado y con
capacidades gerenciales. La NGP, fundamentalmente en su versión más extrema,
propició un nuevo tipo de relación entre la burocracia y la política. Su
diagnóstico fue que la ineficacia estatal obedecía, en gran medida, a la
excesiva ‘politización’ de la burocracia, que limitaba los márgenes de
actuación de los funcionarios políticos. Por esta razón, la apuesta consistió
en promover un aparato burocrático de gran capacidad técnica y libre de
cualquier tipo de sesgo político . Sin embargo, más allá de la evidente ilusión
de buscar separar la política de la administración en tanto la implementación
de políticas implica irremediablemente un componente político, es importante
reconocer que la dirección más estratégica de las organizaciones públicas tiene
una ineludible y necesaria naturaleza política ya que en esta circunstancia
pivotea la legitimidad democrática y la conexión del sistema administrativo con
el sistema político .
III. Para empezar a discutir los falsos
consensos sobre el Estado y su propuesta de reforma
Sobre las pretendidas universalidad y
neutralidad de las herramientas de la Nueva Gestión Pública
Una de las razones por las cuales el
modelo de la NGP ha logrado aplicarse en muchos países y transformarse en
hegemónico en materia de administración pública es que presenta las
herramientas del sector privado como neutrales ideológicamente y capaces de
instrumentarse en cualquier tipo de organización, sector de política y contexto
político-institucional.
Sin embargo, esta ambición
universalista y neutralista de la NGP basada en la supuesta objetividad de la
racionalidad técnica y de la “ciencia” de la gestión omite las marcadas
diferencias que existen entre lo público y lo privado. Al respecto, el
destinatario de las políticas estatales es el ciudadano (no el cliente, como
ocurre en una empresa), y su objetivo fundamental debe ser la promoción del
bienestar social (no la maximización de ganancias). Ello significa, entonces,
que la aplicación de herramientas que han sido exitosas en el sector privado no
garantizan per se igual resultado en el ámbito público.
Más aún, para el caso argentino, este
enfoque de “privatizar lo público”, asimilando dos ámbitos que son naturalmente
diferentes, pasa por alto el modo en que se han constituido los actores
privados dominantes realmente existentes en nuestro país. Si algo define al
empresariado local es la ausencia de la figura del “innovador schumpteriano”
que asume riesgos, introduciendo constantes innovaciones sobre las cuales
sustentar ganancias extraordinarias . En nuestro país, las principales empresas
se caracterizaron, a “grosso modo”, por capturar rentas extraordinarias sin
inversión ni riesgo sobre la base de la convalidación estatal. La bicicleta
financiera de mediados de los setenta, la patria contratista de los ochenta,
las privatizaciones de los noventa y la depredación de los recursos naturales
en los dos mil, son los ejes en los que estos actores sustentaron su
acumulación de capitales, y, dicho sea de paso, la práctica que ejercieron los
CEOs que hoy se convocan a ocupar cargos directivos en el Estado.
Asimismo, las reformas administrativas
basadas en los principios de la NGP ponen énfasis sobre la satisfacción de las
necesidades de los ciudadanos entendidos éstos como actores racionales
individuales (similares a los consumidores en los mercados) que deben poder
elegir los servicios que mejor se ajustan a sus necesidades y que, en versiones
extremas, consumen según sea su capacidad económica. El principal problema que
plantea esta perspectiva, sobre todo en sociedades como la argentina donde
todavía hay importantes sectores excluidos, es que se relegan los principios de
igual tratamiento y universalidad de las prácticas estatales que se sostienen
sobre la legalidad de los procedimientos al tiempo que promueve los derechos
individuales por sobre los derechos colectivos . En este sentido, estas
perspectivas convocan a satisfacer las necesidades del ciudadano-cliente, a que
participe en la gestión y provisión de los servicios públicos pero desde una
mirada apolítica de la sociedad.
Finalmente, mientras que el modelo de
la NGP, en tanto conjunto de técnicas de gestión, puede resultar más o menos
efectivo dependiendo del contexto en el cual es aplicado y de las adaptaciones
realizadas a esas herramientas, es importante destacar que este modelo promueve
organizaciones bajo la lógica de la racionalidad económica y la competencia de
mercado. Es decir, la elección del tipo de procesos y herramientas tiene por
detrás una definición política sobre el tipo de Estado que se busca.
El Plan se propone “modernizar” el
Estado, pero ¿qué implica modernizar el Estado? y ¿el Estado se moderniza para
hacer qué? La perspectiva desde la cual se plantea la discusión pone énfasis en
la necesidad de modernizar los procesos al fin de lograr la economía,
eficiencia y eficacia de las acciones del Estado. En cierta medida se plantean
como procesos despolitizados en los que el Estado es visto como una herramienta
y lo que hace falta es mejorar los procesos a través de los cuales el Estado “entrega”
sus servicios. Pareciera en principio que para esta nueva derecha el Estado ya
no es una “carga” que debe ser “minimizada” a su máxima expresión, sino una
importante herramienta que debe ser mejorada. Si bien celebramos dicho
reconocimiento, el debate no puede quedarse en ese punto.
En primer lugar porque el énfasis en
un Estado como productor de servicios es un reduccionismo. El Estado tiene
muchas otras funciones relevantes como las de hacer cumplir las leyes, la
regulación y el control que poco tienen que ver con satisfacer las necesidades
de los ciudadanos-clientes en relación a los servicios. En segundo lugar porque
hablar del Estado como una herramienta y no como una carga es una mera
generalidad pues, ¿de qué tipo de herramienta hablamos? ¿Una herramienta que
sirva como apoyo estratégico para el funcionamiento del mercado y beneficio de
los intereses de los sectores económicos concentrados? ¿Una herramienta que
sirva como impulsora de un desarrollo económico y social con equidad? ¿Una
herramienta que permita transformar las relaciones de poder en la sociedad?
¿Una herramienta que sostenga la movilización política de la sociedad?
Las paradojas que surgen de la
implementación: la distancia entre lo discursivo y lo fáctico
Varios puntos nos parecen criticables
en este sentido. En primer lugar, el Plan de Modernización anunciado no ha
contado con la participación de los principales actores involucrados, como por
ejemplo, los sindicatos estatales, las organizaciones de trabajadores, y demás
organizaciones sociales. El Plan fue elaborado de manera unilateral por el
gobierno nacional, sin abrir la posibilidad de debatir sus lineamientos y
demandas a quienes serán directamente afectados por su implementación. Esto
entra en contradicción con uno de los vectores enunciados en el Plan, que es
promover la participación ciudadana en la toma de decisiones.
Asimismo, las primeras medidas del
gobierno generan preocupación pues no apuntan a un mejoramiento del Estado sino
a su debilitamiento. Más en general, poco se condicen con los objetivos
contenidos en el Plan de Modernización. En efecto, a partir del 10 de
diciembre, se ha desplegado en distintos Ministerios y organismos del Estado
una política sistemática de despidos de trabajadores estatales. A principios de
marzo de 2016 el total de despidos llegó a 10.125 personas en dependencias
centralizadas y descentralizadas del Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y
empresas públicas (ver detalle en Tabla 1). Con argumentos diferentes (ñoquis,
grasa militante, trabajo innecesario, etc.) y nunca comprobados, se busca
justificar medidas de claro corte regresivo que apuntan a concretar varios
objetivos en simultáneo: reducir el cuerpo de empleados civiles y con ello
achicar el gasto público, eliminar áreas sensibles de intervención estatal que
serán reemplazadas por la lógica mercantil, condicionar la discusión paritaria
y enviar señales al conjunto de los trabajadores, tanto del sector público como
del sector privado.
Tabla 1. Cantidad de trabajadores
despedidos del Estado Nacional
(fecha de corte del relevamiento: 4 de
marzo de 2016)
ORGANISMOS NACIONALES CANTIDAD DE DESPIDOS
AFSCA
135
CENTRO CULTURAL KIRCHNER 600
VIALIDAD NACIONAL 30
SENADO 1900
JEFATURA DE GABINETE 578
NACIÓN SEGUROS 25
COOPERATIVAS ARGENTINA TRABAJA 2000
FÚTBOL PARA TODOS 10
NACIONAL ROCK 27
GERARD (CAUSA AMIA) 15
MINISTERIO DE AGRICULTURA 200
MINISTERIO DE TRABAJO 150
MINISTERIO DE D. SOCIAL 457
MINISTERIO DE CULTURA 493
SECRETARÍA DE COMERCIO 450
ARSAT 300
MINISTERIO DE SEGURIDAD 480
DEPOR TV 120
MINISTERIO DE JUSTICIA 600
CÁMARA DE DIPUTADOS 100
SEPYME 25
SEDRONAR 21
EX MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN 40
FABRICACIONES MILITARES 140
BANCO CENTRAL 47
RADIO NACIONAL 390
INTI 307
SEC. GRAL. DE LA PRESIDENCIA 120
MINISTERIO DE DEFENSA 241
CASA DE GOBIERNO 124
Total 10.125
Fuente: Elaboración propia en base a
Observatorio de Derecho Social (CTA-A)
De esta manera, la política de
despidos implementada pone en evidencia el hecho de que el Estado se está
poniendo a la vanguardia de una ofensiva del capital sobre el trabajo. Pero
además entra en contradicción con el discurso desplegado sobre la profesionalización
de sus estructuras burocráticas. ¿Cómo es posible esperar que los funcionarios
públicos se conviertan en empleados responsables y comprometidos con un mejor
funcionamiento de sus organizaciones si son amenazados con ser despedidos? Más
aún, ¿qué profesionalización es esperable si entre los objetivos de
jerarquización de la carrera administrativa no se establece la necesidad de
terminar con la creciente precarización laboral en el Estado, precarización que
hoy es la herramienta que habilita el despido de trabajadores y trabajadoras?
En este sentido, resulta llamativa la
proclamada intención de profesionalización cuando, desde las
declaraciones de altos funcionarios y el propio Presidente se lanzan diatribas
sobre la condición de trabajo y la calidad del mismo para despedir trabajadores
¿Tal vez se busque abonar a otra creación de sentido común?
No menos preocupante resulta que la
tan anunciada modernización, que tiene a la transparencia y la publicación de
información pública como sus principales aristas, no se ponga en práctica para
dar a conocer los despidos que se están produciendo ni los motivos para
concretarlos. Sólo ante requerimientos periodísticos el Ministro de
Modernización, Andrés Ibarra, dio algunas cifras generales sobre la cantidad de
despidos.
Finalmente, merece un comentario el
nuevo perfil que el flamante gobierno le ha dado a la estructura estatal desde
el 10 de diciembre. Aunque el objetivo declarado es la profesionalización y la
despolitización del plantel de trabajadores estatales, se advierte un
incremento de los cargos directivos, lo que conlleva en los hechos a una mayor
politización de la estructura estatal. Bien vale como dato general que, con
respecto a la gestión anterior (la de Cristina Fernández de Kirchner), haya aumentado
la cantidad de Ministerios, de Secretarías y de Subsecretarías.
Cuadro 2. Cambios en la estructura
orgánica del Poder Ejecutivo
CFK (2011/5) Macri (2015/19) Diferencia
(en N°) Diferencia (en %)
Ministerios 17 21 4 23,5%
Secretarías 68 83 15 22,1%
Subsecretarías 165 200 35 21,2%
Fuente: elaboración propia en base a
información del Mapa del Estado
Particular interés reviste dar a conocer
la nueva estructura que ha asumido el nuevo Ministerio de Modernización,
organismo que nace a partir de lo que era la Secretaría de Gestión Pública,
dependiente antes del 10 de diciembre de 2015 de Jefatura de Gabinete. En línea
con el perfil general que le dio el macrismo al Estado, el Ministerio de
Modernización ha aumentado los cargos políticos, multiplicando la cantidad de
Secretarías y Subsecretarías a su cargo.
De acuerdo con el Decreto 13/2016, el
Ministerio de Modernización cuenta con 4 Secretarías y 9 Subsecretarías:
• Secretaría
de Gestión e Innovación Pública
• Secretaría
de Empleo Público
• Secretaría
País Digital
• Secretaría
de Modernización Administrativa
• Subsecretaría
de Coordinación Administrativa
• Subsecretaría
de Relaciones Laborales y Fortalecimiento del Servicio Civil
• Subsecretaría de Tecnología y Ciber-Seguridad
• Subsecretaría de Telecomunicaciones y Redes Públicas
• Subsecretaría
de Planificación de Empleo Público
• Subsecretaría
de Desarrollo de País Digital
• Subsecretaria
de Gobierno digital
• Subsecretaría
de Innovación Pública y Gobierno Abierto
• Subsecretaría
de Gestión Administrativa
A ello se le suma, además, una serie
de cambios en la estructura del Ministerio que llevaron al mismo resultado,
esto es, un aumento en los cargos políticos/gerenciales. Al respecto, mediante
el Decreto 455/16, se modificó el organigrama heredado de la antigua
Subsecretaría de la Gestión Pública: el puesto de Coordinador Técnico se
convirtió en el de Jefe de Gabinete de la Unidad Ministro, con rango de
secretario; y el de Coordinador Ejecutivo pasó a ser Jefe de Gabinete de
Asesores, con rango de subsecretario.
En síntesis, se advierte una evidente
contradicción por parte del nuevo gobierno nacional, entre un discurso pro-modernizador
y que hace eje en la necesidad de profesionalizar y despolitizar el servicio
civil y el tipo de estructura organizativa que ha implementado hasta el momento
consistente en aumentar la cantidad de puestos directivos y gerenciales.
IV. Hacia dónde debe orientarse la reforma de
la administración pública
La construcción de un cuerpo de
funcionarios civiles profesionalizado y altamente competente, el
fortalecimiento de las capacidades institucionales y la modernización del
entramado burocrático constituyen prerrequisitos ineludibles para construir un
Estado eficaz en el desempeño de sus funciones. Se trata de una condición
necesaria pero no suficiente, donde probablemente, no sea difícil reunir
consenso social y político respecto de la necesidad de alcanzar tales metas. Lo
dificultoso es lo que no aparece ni siquiera en los enunciados del plan y que
para nosotros define una verdadera modernización del Estado, a saber:
transformarlo en un motor de la democratización no sólo al interior del aparato
estatal en sí, sino fundamentalmente como aquel que garantice e impulse el
inacabado proceso de democratización social de nuestro país. El Estado
democrático y democratizante es el eje a partir del cual pensamos una reforma
del mismo.
Sin embargo, el gobierno nacional
pretende avanzar en su estrategia de reforma estatal guiado y legitimado por
algunos sentidos comunes que se han instalado en parte de la sociedad argentina
y de la dirigencia política. La modernización, la aplicación de nuevas
tecnologías, la eficiencia en la provisión de servicios a los ciudadanos, la
incorporación de lógicas del sector privado para mejorar la eficiencia estatal,
entre otros, constituyen conceptos y enunciados de aparente neutralidad
ideológica y política pero que, al indagar en la experiencia de otros países y
de la historia argentina reciente, revelan en verdad otras significaciones.
A lo largo de este trabajo, se ha
intentado poner en discusión algunos de estos sentidos comunes construidos. Por
ejemplo, la modernización estatal tiene poco de moderno y ya ha sido el slogan
de experiencias políticas pasadas. Asimismo, tomar al sector privado como
modelo organizacional a ser replicado en el sector público no constituye una
novedad sino que por el contrario significa desconocer que ha sido uno de los
vectores fundamentales del sello gerencialista que muchos países le dieron a
sus administraciones públicas en las décadas del ’80 y ’90, incluida la
Argentina, pasando por alto las características principales del sector privado
dominante local, el cual es el resultado de la ausencia de una regulación
pública eficaz en moldear un empresariado “modelo schumpeteriano”, al que ahora
se toma como modelo de gestión. Como fuera dicho en este trabajo, el paradigma
de la Nueva Gestión Pública tuvo serias deficiencias sobre las que sería
aconsejable atender para no repetir errores del pasado.
Por otra parte, ya en su fase inicial
el nuevo Plan de Modernización ha entrado en contradicción con algunos de sus
principios enunciados. Ejemplo de ello es la política de despidos desplegada
desde el 10 de diciembre por el gobierno nacional: no hay criterios claros ni
objetivos por los cuales se achican o desmantelan áreas y organismos estatales,
ni tampoco se dan a conocer la cantidad de agentes que han sido despedidos. Es
decir, ni fortalecimiento del cuerpo de personal ni transparencia en la
adopción de una medida que afecta de manera clara y directa a la estructura
estatal. Por último, pero no menor, el Plan de Modernización ha sido diseñado
enteramente por el gobierno nacional, y actores que se verán directamente
afectados por su aplicación, como los sindicatos, no han sido convocados para
participar y opinar.
La reforma de la administración
pública y del conjunto del aparato estatal constituye una necesidad ineludible
si lo que se pretende es construir una sociedad más justa e igualitaria.
Recorrer ese camino, sin embargo, implica poner en debate público una serie de
premisas que resultan decisivas para guiar cualquier proceso de reforma. Al
respecto, ¿se corresponde el achicamiento estatal que se está produciendo
(tanto en personal como en áreas y organismos) con la idea de modernizar y
optimizar su funcionamiento? Asimismo, ¿es correcto el diagnóstico del actual
gobierno respecto de que el principal problema del Estado argentino es la
excesiva politización de su burocracia? Y si esto fuera así, ¿la solución pasa
por incorporar gerentes y CEOS provenientes del sector privado? ¿Si son
realmente recursos humanos necesarios los que provengan del CEO de las firmas,
no sería adecuado que se desempeñaran en sectores ajenos a los de la firma de
la cual provienen? ¿Resultan asimilables para el sector público las lógicas que
imperan con éxito en el mundo privado? ¿Son la eficiencia y la modernización
los dos grandes objetivos que deben fijarse respecto de una reforma estatal?
¿No deberíamos fijar, como objetivo supremo, la consecución de una mayor
democratización en todos los planos de la vida social, incluyendo en primer
lugar el del poder político?
Este documento pretende ser un primer
paso para abrir un más amplio debate en los fundamentos y premisas que deben
guiar un proceso de reforma estatal en nuestro país. No son conclusiones
definitivas sino meros puntos de partida que, estamos convencidos, deben ser resueltos
en forma colectiva y plural.
