A continuación, el documento completo.
Cambios en la estructura organizacional y la planta
de personal en el Estado Nacional 2015-2016:
Incremento de estructuras y despidos
Parte I
Abril 2016
Presentación:
Continuando con nuestra anterior presentación (1) en este trabajo se presenta un primer análisis sobre los cambios en la estructura organizacional y la planta de personal en el Estado nacional.
Tal como se destaca en el trabajo resulta llamativo que una gestión que hace del discurso de la “despolitización del aparato estatal” su bandera de justificación para el despido de 11.000 trabajadores y trabajadoras haya incrementado de manera sustancial la planta política de la administración.
En efecto la actual gestión ha creado cuatro nuevos Ministerios, quince nuevas Secretarias y 29 Subsecretarias. Resulta por demás claro que la definición de una nueva estructura organizacional propone cambios con respecto a que áreas y acciones del gobierno serán priorizadas durante la actual gestión.
Creemos por lo tanto que este primer análisis que estamos presentando es un material que puede servir de ayuda para profundizar el análisis de la gestión macrista, y su reconfiguración del aparato estatal.
Horacio Fernández
Director IDEP-ATE
Cambios en la estructura organizacional
y la planta de personal en el Estado Nacional 2015-2016:
Incremento de estructuras y despidos
Parte I
1. Introducción
El gobierno encabezado por el Presidente Mauricio Macri ha puesto énfasis, en distintas oportunidades, en la necesidad de profesionalizar y “despolitizar” la estructura estatal. Con una visión sumamente crítica respecto de lo hecho por la gestión anterior, la coalición Cambiemos ha emprendido desde el 10 de diciembre una política de reconfiguración en el perfil y organización de prácticamente todas las áreas del Estado nacional, acompañado a su vez de modificaciones en el cuerpo de empleados públicos.
Así, el plan de Modernización y la creación de un Ministerio con el mismo nombre, el despido de más de 10.000 empleados, la incorporación de una gran cantidad de CEOS y empresarios en puestos directivos, y la creación de nuevos Ministerios, Secretarías y Subsecretarías, junto con el cierre y/o desarticulación de distintas áreas, han formado parte de las políticas centrales en materia estatal que llevó adelante la nueva administración en estos cuatro meses, todas ellas con el argumento de modernizar el aparato estatal y profesionalizar la planta de empleados.
Este documento se propone analizar el nuevo perfil que ha adoptado el Estado con la llegada de Macri a la Presidencia de la Nación, mediante la comparación con la administración anterior encabezada por Cristina Fernández.
Para ello se plantean dos objetivos específicos. En primer lugar, identificar las áreas y temas consideradas prioritarias por cada una de las gestiones presidenciales. Aunque en forma aproximada, ello se puede conocer mediante el análisis del tipo de organización y estructura estatal. Se supone que una determinada problemática social se jerarquiza o no dependiendo de su ubicación y rango institucional (Secretaría, Subsecretaría, Dirección Nacional, etc.). El segundo objetivo es indagar si la tan anunciada “despolitización” del aparato estatal se ha producido efectivamente con el nuevo gobierno. Aunque en forma parcial, ello se puede comprobar al analizar en términos comparativos la cantidad de Ministerios, Secretarías y Subsecretarías en los gobiernos de Cristina Fernández (durante el año 2015) y Mauricio Macri (2016).
Cabe decir que este informe es parcial y que solo aspira a ofrecer algunas conclusiones preliminares respecto de los dos objetivos mencionados. Para un análisis integral, se requieren dos insumos que por el momento no están disponibles. El primero de ellos, respecto de la organización institucional, es que aún no se encuentran confeccionadas y/o publicadas las nuevas estructuras de cada Ministerio a nivel de Direcciones (solo aparece hasta el rango de Subsecretarías). El segundo limitante es en lo que refiere al personal del Estado. Salvo excepciones, el gobierno nacional no ha informado en detalle sobre las desvinculaciones y despidos que se produjeron en la Administración Pública Nacional desde el 10 de diciembre. Tampoco se sabe, con exactitud, las nuevas incorporaciones. Ambos datos servirán para ofrecer un análisis más completo sobre la investigación propuesta.
2. La estructura organizacional del Estado Nacional durante los gobiernos de Cristina Fernández de Kirchner (CFK) y Mauricio Macri (MM)
Los cambios realizados sobre la estructura organizacional de la Administración Central del Estado Nacional han implicado un incremento de sus dependencias en los tres niveles superiores de ministerios, secretarías y subsecretarías.
En relación con la cantidad de ministerios, se crearon cuatro nuevos: i) Ambiente y Desarrollo Sustentable, ii) Comunicaciones, iii) Modernización y iv) Transporte (2). En todos los casos, muchas de las responsabilidades y áreas que se les asignaron estaban previamente bajo la órbita de otros ministerios. Esto implica que no son funciones nuevas del Estado sino más bien una jerarquización de funciones que ya se cumplían.
– Las funciones del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable previamente eran desarrolladas por la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable en el ámbito de la Jefatura de Gabinete.
– Las funciones del Ministerio de Modernización previamente eran desarrolladas por la Subsecretaría de Gestión y Empleo Público en el ámbito de la Jefatura de Gabinete.
– Las funciones del Ministerio de Comunicaciones previamente eran desarrolladas por la Secretaría de Comunicaciones en el ámbito del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios.
– Las funciones del Ministerio de Transporte previamente eran desarrolladas por la Secretaría de Transporte en el ámbito del Ministerio del Interior y Transporte.
Cuadro 1. Cantidad de Ministerios, Secretarias y Subsecretarías: comparación Cristina Fernández (2015)-Mauricio Macri (2016)
A nivel de las secretarías, hubo un incremento del 23% (la diferencia en términos absolutos es de 15 secretarías) en comparación con 2015. Entre los ministerios previamente existentes los de educación y seguridad son los que vieron incrementado su organigrama en mayor medida (3 secretarías más cada uno). Por su parte, los ministerios nuevos implicaron la creación de 8 nuevas secretarías (lo que representa el 53% de la diferencia en el número de secretarías entre el gobierno anterior y el actual) (3). Respecto de la eliminación de secretarías, los ministerios que tuvieron una mayor reducción fueron: Economía y Finanzas (2 menos), Salud (2 menos) y Jefatura de Gabinete (2 menos) (4).
Cuadro 2. Cantidad de secretarías por Ministerio, 2015-2016
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A nivel de subsecretarías, hubo un incremento del 17% (la diferencia en términos absolutos es de 29 subsecretarías) en comparación con 2015. Entre los ministerios previamente existentes industria y seguridad son los que tuvieron un mayor crecimiento de su organigrama (9 y 6 subsecretarías más respectivamente). Por su parte, los ministerios nuevos implicaron un incremento neto en la cantidad de subsecretarías de 14 nuevas dependencias (lo que representa el 48,27% del total de la diferencia en el número de subsecretarías entre el gobierno anterior y el actual) (5). En el caso de los recientemente creados Ministerio de Transporte y Ministerio de Modernización son lo que tuvieron un mayor incremento de la cantidad de subsecretarías. La jerarquización del área Transporte implicó un incremento neto de 6 subsecretarías (de 5 a 11) y el área Modernización implicó un incremento neto de 8 subsecretarías (de 1 a 9). Respecto a la eliminación de subsecretarías, los ministerios que vieron reducido su organigrama fueron: Jefatura de Gabinete (11 menos), Economía y Finanzas (4 menos), Desarrollo Social (2 menos), Justicia y Derechos Humanos (2 menos), Salud (1 menos).
Cuadro 3. Cantidad de subsecretarías por Ministerio, 2015-2016
Más allá de los cambios cuantitativos que se implementaron en materia de la estructura organizacional de la administración pública central en el Estado Nacional, es necesario iniciar un análisis cualitativo de dichos cambios. Para ello el primer paso es conocer cuáles fueron las áreas eliminadas y las incorporadas. El Cuadro 4, presenta en detalle las estructuras organizativas de las áreas vinculadas al ambiente, gestión pública, comunicaciones y transporte.
Respecto al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable se observa que las áreas previamente existentes fueron jerarquizadas (de subsecretarías a secretarías) pero en principio no parece existir una creación de nuevas áreas sustantivas.
En el caso del Ministerio de Modernización, el pasaje de ser una subsecretaría a un ministerio implicó un fuerte crecimiento y diversificación de su estructura. En particular, llama la atención la cantidad de subsecretarías dedicas a diversos temas relacionadas con las tecnologías digitales: i) tecnología y ciberseguridad, ii) telecomunicaciones y redes públicas, iii) gobierno digital, iv) innovación pública y gobierno abierto, v) desarrollo de país digital.
En el Ministerio de Comunicaciones se observa la creación de una Secretaría de Promoción de Inversiones que no existía previamente en la antigua estructura de la Secretaría de Comunicaciones del Ministerio de Planificación y la incorporación de dos organismos descentralizados (AFSCA y AFTIC) que previamente se encontraban en la órbita de la Presidencia. Respecto al Ministerio de Transporte se ha eliminado la Subsecretaría de Regulación Normativa del Transporte y se han incorporado una serie de subsecretarías vinculadas a la planificación del transporte (Planificación de Transporte de Carga y Logística; Planificación de Transporte Interurbano e Internacional de Pasajeros; Planificación y Coordinación del Transporte) y a la contratación y control de obras (Contratación y Ejecución de Obras; Supervisión y Control de Obras).
Cuadro 4. Estructura organizacional para las funciones de ambiente, gestión pública, comunicaciones y transporte 2015-2016
Entre los Ministerios previamente existentes que han visto reducida su estructura organizacional en mayor medida se encuentra el Ministerio de Economía del cual se eliminaron la Secretaría de Coordinación Económica y Mejora de la Competitividad y la Secretaría de Comercio con sus respectiva subsecretarías (6). En cuanto al Ministerio de Salud también se eliminaron dos secretarías: Secretaría de Determinantes de la Salud y Relaciones Sanitarias y Secretaría de Salud Comunitaria. La eliminación de la Secretaría de Determinantes de la Salud implicó la desaparición de sus dos subsecretarías (Equidad en Salud y Relaciones Sanitarias e Investigación). En el caso de la Secretaría de Salud Comunitaria sus funciones fueron absorbidas por la nueva Subsecretaría de Atención Primaria de la Salud.
Cuadro 5. Estructura organizacional para las áreas de economía y salud
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Respecto a los Ministerios existentes que vieron incrementada en mayor medida su estructura, el Ministerio de Seguridad incorporó tres nuevas secretarías: jerarquizó la antigua subsecretaría de Protección Civil y Gestión Integral de las Emergencias a nivel de Secretaría, jerarquizó la antigua Comisión de Seguridad Interior a nivel de Secretaría y creó la nueva Secretaría de Fronteras. Por su parte, el Ministerio de Educación jerarquizó la antigua subsecretaría de Equidad y Calidad Educativa (actual Secretaría de Innovación y Calidad Educativa) e incorporó la Secretaría de Deporte, Educación Física y Recreación antiguamente en la órbita de la Presidencia. Por su parte el actual Ministerio de la Producción incorporó dos secretarías que se encontraban previamente en otras áreas Integración Productiva antes en la Jefatura de Gabinete y Comercio antes en el Ministerio de Economía) e incrementó la estructura organizacional de las antiguas Secretaría de Industria y de la Secretaría de Planeamiento Estratégico Industrial.
Cuadro 6. Estructura organizacional para las áreas de seguridad, educación y producción
Conclusiones preliminares
– En términos generales, lo que se observa es que el gobierno de Mauricio Macri ha incrementado la cantidad de cargos directivos con respecto a la administración anterior. En efecto, se observa un aumento en la cantidad de Ministerios (pasaron de 17 a 21), en la cantidad de Secretarías (de 65 a 80), y también en las Subsecretarías (de 167 a 196).
– A nivel ministerial, el Presidente Macri dispuso la creación de 4 nuevos Ministerios que previamente existían con rango de secretaría (Ambiente y Desarrollo Sustentable, Comunicaciones, Transporte) y subsecretaría (Modernización). Asimismo, el Ministerio de Energía y Minería está compuesto por dos secretarías del anteriormente Ministerio de Planificación Federal mientras que las Secretarías de Vivienda y Obras Públicas fueron transferidas al actual ministerio del Interior.
– Como se ha dicho, el nuevo gobierno ha incrementado los cargos jerárquicos también a nivel de Secretarías y Subsecretarías. Algunos casos llaman la atención por la amplia estructura organizacional que se ha dispuesto. En el caso del actual Ministerio de Modernización, éste dispone de 4 Secretarías y 9 Subsecretarías cuando en la administración anterior dichas funciones eran realizadas por 1 subsecretaría y 3 direcciones. Por su parte, el Ministerio de Seguridad posee un total de 6 Secretarías y 17 Subsecretarías, cuando en la administración anterior tenía 3 Secretarías y 11 Subsecretarías. Otras dos áreas que vieron incrementa su estructura organizacional fuertemente son el actual Ministerio de Transporte que pasó de 5 subsecretarías a 11 y el actual Ministerio de la Producción que pasó de 5 subsecretarías a 14.
– Las evidencias empíricas aquí expuestas permiten poner en duda el discurso del gobierno nacional centrado en la necesidad de “despolitizar” la administración estatal para un adecuado funcionamiento. En efecto, como ha quedado demostrado en este trabajo, el nuevo perfil de la estructura burocrática tiene como una de sus características principales el incremento de los cargos jerárquicos, lo que implica entonces una mayor politización.
– En vinculación con el punto anterior, cabe decir que tal vez como nunca antes en la historia, el gobierno de la coalición Cambiemos ha incorporado a la función pública, en puestos directivos y estratégicos, a una gran cantidad de empresarios y CEOS provenientes del sector privado. Al respecto, el ministro de Energía, Juan José Aranguren, fue Presidente entre 2003 y 2015 de la petrolera Shell; Guillermo Dietrich, ministro de Transporte, tiene una vasta trayectoria empresarial en el negocio automotriz; y el Secretario de Comercio, Miguel Braun, pertenece a una familia propietaria del supermercado La Anónima. Son solo tres ejemplos de una lista amplia en la que no solo se pone de manifiesto probables conflictos de intereses sino también una lógica de reparto de dependencias estatales entre los diferentes intereses empresariales y corporativos. Ello entraña el riesgo de que el Estado pierda coherencia estratégica en sus acciones, al quedar comandado, en sus distintas áreas, por lógicas sectoriales distintas e incluso contrapuestas.
(1) Documento para la discusión sobre el Plan de modernización presentado por la Coalición cambiemos – IDEP ATE – Marzo 2016
(2) El recientemente creado Ministerio de Energía y Minería no se ha computado como un nuevo ministerio debido a que está conformado por las Secretarías de Energía y Minería del antiguo Ministerio de Planificación. Por su parte, la Secretaría de Obras Públicas del antiguo Ministerio de Planificación se traspasó al Ministerio del Interior y la Secretaría de Comunicaciones se jerarquizó como Ministerio.
(3) Entre los cuatro ministerios nuevos suman un total de 12 secretarías. Pero la diferencia neta es de 8, debido a que cada uno de esos ministerios existía previamente como una secretaría en el ámbito de otros ministerios.
(4) En el caso de la Jefatura de Gabinete la reducción de su estructura organizacional (2 secretarías menos y 11 subsecretarías menos) se debe a una transferencia de funciones a otras áreas. La antigua Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable fue jerarquizada con rango de Ministerio, la antigua Secretaría Nacional de Acceso al Hábitat fue transferida al actual Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda (actual Secretaría de Vivienda y Hábitat), parte de la antigua Secretaría de Gabinete fue transferida al nuevo Ministerio de Modernización y parte al Ministerio del Interior, y la Secretaría de Integración Nacional fue transferida a la órbita del Ministerio de la Producción.
(5) Entre los cuatro ministerios nuevos suman en total 27 subsecretarías. Pero la diferencia neta es de 14, debido a que cada uno de esos ministerios existía previamente como una secretaría en el ámbito de otros ministerios y en total tenían 13 subsecretarías.
(6) La Secretaría de Comercio fue transferida a la órbita del actual Ministerio de la Producción.
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