(Mapa de la Administración Pública Nacional)

I.
Introducción

En el
contexto de una importante política de despidos en el sector público y una
creciente tensión entre el gobierno y los trabajadores y sus organizaciones
sindicales, la coalición Cambiemos ha lanzado a poco de asumir el gobierno
nacional un Plan de Modernización del Estado (Decreto 434/2016) orientado a dar
respuesta a algunos de  los principales
ejes de su campaña electoral: reducir la corrupción, mejorar la eficiencia y
transparencia de la administración pública y crear un Estado que esté “al
servicio de la gente y no de los intereses de la política”.

La
contraposición planteada por el gobierno entre un Estado al servicio de la
gente, como el que el gobierno dice que viene a construir, y un Estado al
servicio de los intereses de la política, como el que el gobierno dice que
encontró al hacerse cargo del gobierno, expresa en primer lugar una concepción
de la política como reducto de la mezquindad, la corrupción y la ineficiencia y
en segundo lugar una mirada desde “afuera” como si los integrantes del gobierno
de la coalición Cambiemos no fueran parte y producto de la política. Es más,
tan parte son de la política que los cambios producidos en la estructura
estatal no han hecho más que incrementar la planta asociada a los cargos
políticos evidenciando esto una profunda contradicción con el discurso del
gobierno que brega por la profesionalización y la despolitización.

En paralelo
a este incremento de la planta política, las medidas adoptadas hasta el momento
como la política de despidos en el sector público y la presentación del Plan de
Modernización, expresan las viejas recetas conocidas del neoliberalismo:
“reducir y modernizar”. Es decir, reducir el tamaño de un Estado que, para esta
visión, ha crecido de manera irracional producto de las prácticas clientelares
de los partidos y modernizar la administración pública con las prácticas
modernas, innovadoras y eficientes del sector privado. Al respecto, si bien es
cierto que el gobierno no expresa en principio el discurso típico neoliberal del
“estado mínimo” y que la reducción de la planta de personal realizada hasta el
momento no es comparable en términos de magnitud con lo sucedido durante la
década del ’90, distintas expresiones de funcionarios de primera línea afirman
que el Estado creció demasiado lo cual sugiere que la política de reducción de
la planta de personal puede profundizarse.

Estas
medidas adoptadas son presentadas por el gobierno de sentido común. ¿No es de
sentido común que si hay déficit fiscal entonces hay que, o bien reducirlo como
se hace en una empresa, o bien emitir deuda? ¿No es de sentido común que para
dinamizar al sector privado productivo hay que generar incentivos acordes para
que los empresarios inviertan reduciendo sus costos a través de la eliminación
de impuestos y retenciones? ¿No es de sentido común que para ello el Estado
debe ser eficiente? ¿No es de sentido común que para que sea eficiente el
Estado debe ser despojado de la política y estar al servicio de la gente? ¿No
es de sentido común que si el sector privado es flexible y puede adaptarse a
las demandas del mercado entonces seguramente las rígidas burocracias públicas
tengan mucho que aprender de las modernas prácticas de gestión privadas?

Por supuesto
que consideramos que muchos de los problemas económicos y sociales de la
Argentina tienen su origen en la problemática de las capacidades burocráticas
de su Estado (capacidades muchas veces puestas al servicio de los sectores más
concentrados del poder económico). En tal sentido, celebramos que se abra un
espacio para discutirlo. Sin embargo, debe quedar claro que no siempre el
“sentido común” es el “mejor de los sentidos” y que lo que hay son estrategias
de construcción de un “sentido común dominante” que obtura el pensamiento y no
permite evaluar en profundidad los problemas. Así, colocar en el centro de los
problemas al déficit fiscal sin aludir a los contextos en los que se produce,
las razones que lo explican, el modo en que se financia y el destino de esos
recursos, es una estrategia interesada dirigida al solo objetivo de reducir el
gasto. La idea de los incentivos al sector privado supone una multiplicidad de
posibilidades pues no hay un solo tipo de incentivos. La noción de eficiencia
merece profundizarse pues no es lo mismo la idea de “eficiencia” dirigida a
minimizar gastos a efectos de reducir tributación y por lo tanto bajar el peso
del Estado sobre la masa de ganancias que asociar la “eficiencia” a la creación
de un Estado cuya forma de captar recursos y asignar gastos, sus modos de
regulación e intervención propicien modos de funcionamiento de la sociedad que
garanticen democratización de las decisiones y procesos de mayor igualdad.

Las
referencias históricas muestran que el concepto de modernización no es tan
nuevo ni moderno como su nombre pretende sugerir y es recurrentemente utilizado
porque pretende exhibirse como un valor positivo en sí mismo. ¿Pero qué
significa modernizar el Estado? El principal objetivo de este documento es
poner en discusión los “sentidos comunes” construidos que pretenden lograr la
hegemonía discursiva en torno al debate sobre el Estado. A tal fin, el presente
documento se propone analizar las líneas de acción enunciadas en el Plan de
Modernización a la luz de la experiencia histórica y los debates teóricos sobre
la reforma del Estado para poder poner en perspectiva la propuesta de reforma
del nuevo gobierno.

II. El Plan
de Modernización en perspectiva histórica y teórica

En
perspectiva histórica a la luz de las experiencias argentinas

El concepto
de modernización no es novedoso sino que ha sido utilizado reiteradamente en
otros momentos en la historia argentina. Con la asunción de Carlos Menem como
Presidente de la Nación en 1989, se impulsó un ambicioso proyecto de reforma
del Estado que tuvo como objetivo formal su modernización pero que en verdad
significó un desguace y un achicamiento tanto en sus funciones como en sus
capacidades y que contó para ello con el apoyo empresario a través de la
Fundación Empresaria para la Modernización del Estado. Esta Fundación brindó
asistencia técnica al Comité Ejecutivo de Contralor de la Reforma
Administrativa a través de la contratación de consultoras privadas . La primera
etapa estuvo centrada en el achicamiento del Estado a través de procesos de
reducción de la planta de personal, privatización, descentralización y
tercerización de funciones.  En este
contexto, se sancionaron dos normas relevantes para la administración pública.
En 1991 el Decreto N°993 estableció el Sistema Nacional de Profesión
Administrativa (SINAPA) que creó un régimen de carrera para los organismos de
la administración central y algunos descentralizados, incorporando la
capacitación y la evaluación de desempeño como requisitos para el ascenso,
además de un sistema de selección para los cargos con funciones ejecutivas.
Asimismo, en 1992 la “Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de
Control del Sector Público Nacional” (Ley 24.156) introdujo elementos clásicos
de la Nueva Gestión Pública como el presupuesto por resultados y un sistema de
seguimiento físico-financiero.

Una década
más tarde, en 1999, la nueva gestión presidencial encabezada por Fernando De la
Rúa, impulsó una nueva reforma administrativa cuyo eje fundamental también fue
la modernización estatal aunque con 
énfasis en lo que dio en llamarse reformas de segunda generación.
Nuevamente, los grupos empresarios volvieron a tener un papel relevante en este
proceso a través de la conformación de un “Consejo de Asesores de la
Presidencia para la Gestión del Estado” con el objetivo de introducir criterios
de gestión empresarial en la administración pública . En este contexto, en el
año 2001 se lanzó el Plan de Modernización del Estado (Decreto 103/2001) que
tenía como objetivos introducir una gestión orientada a resultados (Programa
Carta Compromiso con el Ciudadano, elaboración de acuerdos-programa), la
implementación de políticas de transparencia y proyectos de modernización
estructural.  

Por su
parte, durante los gobiernos kirchneristas con el apoyo del Proyecto de
Modernización del Estado se impulsaron distintas medidas para el
fortalecimiento institucional de la Jefatura de Gabinete de Ministros
(tecnologías de gestión de activos físicos, sistema de seguimiento y evaluación
de la gestión, planes estratégicos y reingeniería de procesos en organismos
públicos) y el desarrollo de instrumentos de gestión en el sector público
(firma digital, ventanilla única, adquisiciones electrónicas, mejora de la
información de gestión de recursos humanos, gestión de la calidad a través de
las cartas compromiso con el ciudadano).  

Finalmente,
el nuevo Plan de Modernización del Estado establecido por el Gobierno de la
coalición política Cambiemos dice tener como principal objetivo “convertir al
Estado en garante del bien común” constituyendo para ello “una Administración
Pública al servicio del ciudadano en un marco de eficiencia, eficacia y calidad
en la prestación de servicios, a partir del diseño de organizaciones flexibles
orientadas a la gestión por resultados”. Este objetivo supone: i) promover una
gestión ética y transparente articulando la acción del sector público con el
sector privado y las organizaciones no gubernamentales y ii) aumentar la
calidad de los servicios provistos por el Estado. Para lograr dichos objetivos
el Plan se encuentra estructurado en cinco ejes: i) Plan de Tecnología y
Gobierno Digital, ii) Gestión Integral de los Recursos Humanos, iii) Gestión
por Resultados y Compromisos Públicos, iv) Gobierno Abierto e Innovación
Pública, v) Estrategia País Digital.

En
perspectiva teórica a la luz de los principios de la Nueva Gestión Pública

El Plan de
Modernización contiene algunos elementos cuya cabal comprensión requiere
inscribirlos dentro de los modelos de gestión pública que se han dado en el
tiempo. En tal sentido, el Decreto 434/2016 hace alusión a la necesidad de
constituir una “Administración Pública al servicio del ciudadano a partir del
diseño de organizaciones flexibles orientadas a la gestión por resultados”.

Esta
impronta tiene una clara orientación de lo que es conocido como “Nueva Gestión
Pública” (NGP), paradigma de gestión que tuvo su auge en los años ‘80 y ‘90
(primero en los países desarrollados y luego en los países de América Latina),
en consonancia, no casualmente, con la instauración de modelos de acumulación
neoliberales que promueven la existencia de un Estado mínimo y convierten al
mercado en el exclusivo asignador de recursos en la sociedad. En esencia, para
la NGP, el sector privado constituye la fuente de inspiración para pensar y
aplicar cambios en la administración pública. Así, busca introducir
herramientas y formatos organizacionales que han dado resultado en el ámbito
privado, como por ejemplo, la gestión por resultados, la desconcentración y
delegación de responsabilidades y la competencia.

Si bien
existen diferentes caracterizaciones del modelo de la NGP éste es posible
sintetizarlo en tres principios rectores fundamentales: i) la generación de una
mayor cercanía del Estado a las necesidades del ciudadano que es concebido como
consumidor de bienes y servicios (“el ciudadano cliente”), ii) una
administración más eficaz y eficiente a través de organizaciones y funcionarios
que planifican sus tareas, se plantean objetivos y rinden cuentas en función de
los mismos y iii) una separación entre los ámbitos de decisión de políticas y
de implementación de las mismas a fin de evitar la injerencia de la política en
los espacios técnicos de la gestión.

Con respecto
al primer principio enumerado, se destaca a lo largo del Plan el énfasis sobre
la necesidad de generar un Estado y una administración pública “al servicio del
ciudadano” que “acerquen al ciudadano a la gestión de gobierno” . Para ello se
busca poner en práctica diversas herramientas del paradigma de gobierno abierto
entre los cuales se han incluido: i) apertura de datos y mejora de mecanismos
de acceso a la información pública, ii) desarrollo de políticas, instrumentos y
plataformas orientadas a promover un ecosistema de innovación pública y cívica
para la planificación, implementación y evaluación de políticas y servicios
públicos, iii) fomentar la participación activa del ciudadano en los procesos
decisorios así como en el diseño, implementación, seguimiento y evaluación de
políticas públicas.

Sobre este
primer punto, se vislumbra la preocupación porque el Estado dé respuestas a las
inquietudes y necesidades del ciudadano entendido éste como un actor individual
y consumidor de bienes y servicios (“el ciudadano-cliente”), dejando de lado,
tal vez no inocentemente, la categoría de ciudadano portador de derechos. En
una sociedad desigual como la nuestra con elevados índices de pobreza hay
muchos ciudadanos que “no consumen” y de no privar el criterio de universalidad
en las políticas estatales tendrían menos derechos.  Asimismo, resulta importante valorar las
políticas implementadas en relación con este eje del Plan para velar para que
las mismas no queden circunscriptas a la mera publicación y divulgación de
datos en formatos abiertos o el uso de plataformas digitales para mejorar la
entrega de servicios o la  interacción
con los ciudadanos. Desde nuestra visión, si bien constituyen aspectos
importantes, éstos no cambian de manera sustantiva la forma de ejercicio del
poder público y en este sentido resulta fundamental promover políticas de
apertura para co-producir valor público junto con actores colectivos
organizados de la sociedad.

En relación
con el segundo principio, el Plan pone énfasis en promover “la cultura de la
eficiencia pública, a través de un modelo de gestión que haga énfasis en los
resultados y en la calidad de los servicios, con flexibilidad en la utilización
de los medios pero estricto en la prosecución de sus fines basados en sistemas
de rendición de cuentas que aumenten la transparencia de la gestión”. Para ello
se propone: i) proveer la metodología, procesos y sistemas informáticos para la
elaboración de planes estratégicos en cada área u organismo, ii) reelaborar
estructuras organizativas, procedimientos, dotación de recursos y tecnologías
en función de los objetivos de los organismos, iii) fortalecer un sistema de
tablero de control para el monitoreo de los compromisos y metas asumidas por los
organismos, iv) establecer estándares de calidad en la provisión de los
servicios y celebrar compromisos de desempeño.

Sobre este
segundo punto cabe resaltar que la incorporación de herramientas de
planificación, monitoreo y evaluación a la gestión pública son fundamentales
para dar coherencia e integralidad a la acción del Estado. Sin embargo, es
importante analizar las estrategias y metodologías desarrolladas para su
institucionalización. La gestión de lo público no puede verse reducida a la
definición de objetivos y metas por parte de tecnócratas sentados en sus
escritorios y la implementación de tableros de control repletos de indicadores
y colores que advierten a veces de manera engañosa sobre el estado de
situación. La realidad social y política es mucho más compleja, rica y dinámica
que eso. Por lo cual es necesario superar la mirada estrecha y compartimentada
de los planes estratégicos sectoriales para avanzar hacia planes amplios y
participativos que permitan articular de forma coherente las acciones
desarrolladas en cada sector y que tomen en consideración las necesidades y
características de las distintas regiones, como así también los distintos
conflictos sectoriales y sociales que las iniciativas desde el Estado puedan
disparar. Por otro lado, importa resaltar también la necesidad de
institucionalizar sistemas de evaluación que produzcan información para
repensar y rediseñar los planes, políticas y programas implementados. En un
mundo complejo, las políticas no siempre pueden implementarse conforme a las
intenciones por lo cual la evaluación contribuye a identificar los errores,
aprender de ellos e implementar medidas que ayuden a corregirlos.

Finalmente,
el Plan de Modernización plantea la necesidad de “jerarquizar y profesionalizar
a los trabajadores de la administración pública”. Para ello se propone: i)
vigorizar los principios de transparencia, publicidad y mérito en los
procedimientos de selección e impulsar mecanismos de promoción o avance en la
carrera basados en la evaluación de la eficiencia, eficacia y rendimiento
laboral, ii) realizar propuestas para la inclusión de sistemas de mérito en la
elección de directivos públicos, iii) desarrollar habilidades gerenciales para
mejorar la eficacia y eficiencia y promover un modelo de gestión por
competencias.

Sobre este
tercer punto, vale afirmar que la profesionalización del cuerpo burocrático es
una condición necesaria pero no suficiente para que el Estado pueda cumplir de
mejor manera sus funciones. Pero lo que implique la profesionalización debe ser
debatido.

En primer
lugar el modelo de promoción en base al rendimiento laboral puede resultar
razonable en tanto fomenta la responsabilización, pero resulta muchas veces
difícil de implementar en la práctica de la gestión pública en donde los
objetivos que se deben alcanzar muchas veces no son tan claros y es difícil
medirlos. En segundo lugar, la inclusión de sistemas de mérito en la elección
de directivos públicos apunta a la conformación de un cuerpo de alta dirección
altamente profesionalizado y con capacidades gerenciales. La NGP,
fundamentalmente en su versión más extrema, propició un nuevo tipo de relación
entre la burocracia y la política. Su diagnóstico fue que la ineficacia estatal
obedecía, en gran medida, a la excesiva ‘politización’ de la burocracia, que
limitaba los márgenes de actuación de los funcionarios políticos. Por esta
razón, la apuesta consistió en promover un aparato burocrático de gran
capacidad técnica y libre de cualquier tipo de sesgo político. Sin embargo, más
allá de la evidente ilusión de buscar separar la política de la administración
en tanto la implementación de políticas implica irremediablemente un componente
político, es importante reconocer que la dirección más estratégica de las
organizaciones públicas tiene una ineludible y necesaria naturaleza política ya
que en esta circunstancia pivotea la legitimidad democrática y la conexión del
sistema administrativo con el sistema político.

III. Para
empezar a discutir los falsos consensos sobre el Estado y su propuesta de
reforma

Sobre las
pretendidas universalidad y neutralidad de las herramientas de la Nueva Gestión
Pública

Una de las
razones por las cuales el modelo de la NGP ha logrado aplicarse en muchos
países y transformarse en hegemónico en materia de administración pública es
que presenta las herramientas del sector privado como neutrales ideológicamente
y capaces de instrumentarse en cualquier tipo de organización, sector de
política y contexto político-institucional. 

Sin embargo,
esta ambición universalista y neutralista de la NGP basada en la supuesta
objetividad de la racionalidad técnica y de la “ciencia” de la gestión omite
las marcadas diferencias que existen entre lo público y lo privado. Al
respecto, el destinatario de las políticas estatales es el ciudadano (no el
cliente, como ocurre en una empresa), y su objetivo fundamental debe ser la
promoción del bienestar social (no la maximización de ganancias). Ello
significa, entonces, que la aplicación de herramientas que han sido exitosas en
el sector privado no garantizan per se igual resultado en el ámbito
público. 

Más aún,
para el caso argentino, este enfoque de “privatizar lo público”, asimilando dos
ámbitos que son naturalmente diferentes, pasa por alto el modo en que se han
constituido los actores privados dominantes realmente existentes en nuestro
país. Si algo define al empresariado local es la ausencia de la figura del
“innovador schumpteriano” que asume riesgos, introduciendo constantes
innovaciones sobre las cuales sustentar ganancias extraordinarias . En nuestro
país, las principales empresas se caracterizaron, a “grosso modo”, por capturar
rentas extraordinarias sin inversión ni riesgo sobre la base de la
convalidación estatal. La bicicleta financiera de mediados de los setenta, la
patria contratista de los ochenta, las privatizaciones de los noventa y la
depredación de los recursos naturales en los dos mil, son los ejes en los que
estos actores sustentaron su acumulación de capitales, y, dicho sea de paso, la
práctica que ejercieron los CEOs que hoy se convocan a ocupar cargos directivos
en el Estado.

Asimismo,
las reformas administrativas basadas en los principios de la NGP ponen énfasis
sobre la satisfacción de las necesidades de los ciudadanos entendidos éstos
como actores racionales individuales (similares a los consumidores en los
mercados) que deben poder elegir los servicios que mejor se ajustan a sus
necesidades y que, en versiones extremas, consumen según sea su capacidad
económica. El principal problema que plantea esta perspectiva, sobre todo en sociedades
como la argentina donde todavía hay importantes sectores excluidos, es que se
relegan los principios de igual tratamiento y universalidad de las prácticas
estatales que se sostienen sobre la legalidad de los procedimientos al tiempo
que promueve los derechos individuales por sobre los derechos colectivos . En
este sentido, estas perspectivas convocan a satisfacer las necesidades del
ciudadano-cliente, a que participe en la gestión y provisión de los servicios
públicos pero desde una mirada apolítica de la sociedad.

Finalmente,
mientras que el modelo de la NGP, en tanto conjunto de técnicas de gestión,
puede resultar más o menos efectivo dependiendo del contexto en el cual es
aplicado y de las adaptaciones realizadas a esas herramientas, es importante
destacar que este modelo promueve organizaciones bajo la lógica de la
racionalidad económica y la competencia de mercado. Es decir, la elección del
tipo de procesos y herramientas tiene por detrás una definición política sobre
el tipo de Estado que se busca.

El Plan se
propone “modernizar” el Estado, pero ¿qué implica modernizar el Estado? y ¿el
Estado se moderniza para hacer qué? La perspectiva desde la cual se plantea la
discusión pone énfasis en la necesidad de modernizar los procesos al fin de lograr
la economía, eficiencia y eficacia de las acciones del Estado. En cierta medida
se plantean como procesos despolitizados en los que el Estado es visto como una
herramienta y lo que hace falta es mejorar los procesos a través de los cuales
el Estado “entrega” sus servicios. Pareciera en principio que para esta nueva
derecha el Estado ya no es una “carga” que debe ser “minimizada” a su máxima
expresión, sino una importante herramienta que debe ser mejorada. Si bien
celebramos dicho reconocimiento, el debate no puede quedarse en ese punto.

En primer
lugar porque el énfasis en un Estado como productor de servicios es un
reduccionismo. El Estado tiene muchas otras funciones relevantes como las de
hacer cumplir las leyes, la regulación y el control que poco tienen que ver con
satisfacer las necesidades de los ciudadanos-clientes en relación a los
servicios. En segundo lugar porque hablar del Estado como una herramienta y no
como una carga es una mera generalidad pues, ¿de qué tipo de herramienta
hablamos? ¿Una herramienta que sirva como apoyo estratégico para el
funcionamiento del mercado y beneficio de los intereses de los sectores
económicos concentrados? ¿Una herramienta que sirva como impulsora de un
desarrollo económico y social con equidad? ¿Una herramienta que permita
transformar las relaciones de poder en la sociedad? ¿Una herramienta que
sostenga la movilización política de la sociedad?

Las
paradojas que surgen de la implementación: la distancia entre lo discursivo y
lo fáctico

Varios
puntos nos parecen criticables en este sentido. En primer lugar, el Plan de
Modernización anunciado no ha contado con la participación de los principales
actores involucrados, como por ejemplo, los sindicatos estatales, las
organizaciones de trabajadores, y demás organizaciones sociales. El Plan fue
elaborado de manera unilateral por el gobierno nacional, sin abrir la
posibilidad de debatir sus lineamientos y demandas a quienes serán directamente
afectados por su implementación. Esto entra en contradicción con uno de los
vectores enunciados en el Plan, que es promover la participación ciudadana en
la toma de decisiones.

Asimismo,
las primeras medidas del gobierno generan preocupación pues no apuntan a un
mejoramiento del Estado sino a su debilitamiento. Más en general, poco se
condicen con los objetivos contenidos en el Plan de Modernización. En efecto, a
partir del 10 de diciembre, se ha desplegado en distintos Ministerios y
organismos del Estado una política sistemática de despidos de trabajadores
estatales. A principios de marzo de 2016 el total de despidos llegó a 10.125
personas en dependencias centralizadas y descentralizadas del Poder Ejecutivo,
el Poder Legislativo y empresas públicas. Con argumentos diferentes (ñoquis,
grasa militante, trabajo innecesario, etc.) y nunca comprobados, se busca
justificar medidas de claro corte regresivo que apuntan a concretar varios
objetivos en simultáneo: reducir el cuerpo de empleados civiles y con ello
achicar el gasto público, eliminar áreas sensibles de intervención estatal que
serán reemplazadas por la lógica mercantil, condicionar la discusión paritaria
y enviar señales al conjunto de los trabajadores, tanto del sector público como
del sector privado.

De esta
manera, la política de despidos implementada pone en evidencia el hecho de que
el Estado se está poniendo a la vanguardia de una ofensiva del capital sobre el
trabajo. Pero además entra en contradicción con el discurso desplegado sobre la
profesionalización de sus estructuras burocráticas. ¿Cómo es posible esperar
que los funcionarios públicos se conviertan en empleados responsables y
comprometidos con un mejor funcionamiento de sus organizaciones si son
amenazados con ser despedidos? Más aún, ¿qué profesionalización es esperable si
entre los objetivos de jerarquización de la carrera administrativa no se
establece la necesidad de terminar con la creciente precarización laboral en el
Estado, precarización que hoy es la herramienta que habilita el despido de
trabajadores y trabajadoras? En este sentido, resulta llamativa la  proclamada intención de profesionalización
cuando, desde las declaraciones de altos funcionarios y el propio Presidente se
lanzan diatribas sobre la condición de trabajo y la calidad del mismo para
despedir trabajadores ¿Tal vez se busque abonar a otra creación de sentido
común?

No menos
preocupante resulta que la tan anunciada modernización, que tiene a la
transparencia y la publicación de información pública como sus principales aristas,
no se ponga en práctica para dar a conocer los despidos que se están
produciendo ni los motivos para concretarlos. Sólo ante requerimientos
periodísticos el Ministro de Modernización, Andrés Ibarra, dio algunas cifras
generales sobre la cantidad de despidos.

Finalmente,
merece un comentario el nuevo perfil que el flamante gobierno le ha dado a la
estructura estatal desde el 10 de diciembre. Aunque el objetivo declarado es la
profesionalización y la despolitización del plantel de trabajadores estatales,
se advierte un incremento de los cargos directivos, lo que conlleva en los
hechos a una mayor politización de la estructura estatal. Bien vale como dato
general que, con respecto a la gestión anterior (la de Cristina Fernández de
Kirchner), haya aumentado la cantidad de Ministerios, de Secretarías y de
Subsecretarías.

Particular
interés reviste dar a conocer la nueva estructura que ha asumido el nuevo
Ministerio de Modernización, organismo que nace a partir de lo que era la
Secretaría de Gestión Pública, dependiente antes del 10 de diciembre de 2015 de
Jefatura de Gabinete. En línea con el perfil general que le dio el macrismo al
Estado, el Ministerio de Modernización ha aumentado los cargos políticos,
multiplicando la cantidad de Secretarías y Subsecretarías a su cargo.

De acuerdo
con el Decreto 13/2016, el Ministerio de Modernización cuenta con 4 Secretarías
y 9 Subsecretarías:

•          Secretaría de Gestión e Innovación
Pública

•          Secretaría de Empleo Público

•          Secretaría País Digital

•          Secretaría de Modernización
Administrativa

•          Subsecretaría de Coordinación
Administrativa

•          Subsecretaría de Relaciones  Laborales 
y Fortalecimiento del Servicio Civil

•          Subsecretaría  de Tecnología y Ciber-Seguridad

•          Subsecretaría  de Telecomunicaciones y Redes Públicas

•          Subsecretaría de Planificación de
Empleo Público

•          Subsecretaría de Desarrollo de País
Digital

•          Subsecretaria de Gobierno digital

•          Subsecretaría de Innovación Pública y
Gobierno Abierto

•          Subsecretaría de Gestión
Administrativa

A ello se le
suma, además, una serie de cambios en la estructura del Ministerio que llevaron
al mismo resultado, esto es, un aumento en los cargos políticos/gerenciales. Al
respecto, mediante el Decreto 455/16, se modificó el organigrama heredado de la
antigua Subsecretaría de la Gestión Pública: el puesto de Coordinador Técnico
se convirtió en el de Jefe de Gabinete de la Unidad Ministro, con rango de
secretario; y el de Coordinador Ejecutivo pasó a ser Jefe de Gabinete de
Asesores, con rango de subsecretario.

En síntesis,
se advierte una evidente contradicción por parte del nuevo gobierno nacional,
entre un discurso pro-modernizador y que hace eje en la necesidad de
profesionalizar y despolitizar el servicio civil y el tipo de estructura
organizativa que ha implementado hasta el momento consistente en aumentar la
cantidad de puestos directivos y gerenciales. 

IV. Hacia
dónde debe orientarse la reforma de la administración pública

La
construcción de un cuerpo de funcionarios civiles profesionalizado y altamente
competente, el fortalecimiento de las capacidades institucionales y la
modernización del entramado burocrático constituyen prerrequisitos ineludibles
para construir un Estado eficaz en el desempeño de sus funciones. Se trata de
una condición necesaria pero no suficiente, donde probablemente, no sea difícil
reunir consenso social y político respecto de la necesidad de alcanzar tales
metas. Lo dificultoso es lo que no aparece ni siquiera en los enunciados del
plan y que para nosotros define una verdadera modernización del Estado, a
saber: transformarlo en un motor de la democratización no sólo al interior del
aparato estatal en sí, sino fundamentalmente como aquel que garantice e impulse
el inacabado proceso de democratización social de nuestro país. El Estado
democrático y democratizante es el eje a partir del cual pensamos una reforma
del mismo.

Sin embargo,
el gobierno nacional pretende avanzar en su estrategia de reforma estatal
guiado y legitimado por algunos sentidos comunes que se han instalado en parte
de la sociedad argentina y de la dirigencia política. La modernización, la
aplicación de nuevas tecnologías, la eficiencia en la provisión de servicios a
los ciudadanos, la incorporación de lógicas del sector privado para mejorar la
eficiencia estatal, entre otros, constituyen conceptos y enunciados de aparente
neutralidad ideológica y política pero que, al indagar en la experiencia de
otros países y de la historia argentina reciente, revelan en verdad otras
significaciones.

A lo largo
de este trabajo, se ha intentado poner en discusión algunos de estos sentidos
comunes construidos. Por ejemplo, la modernización estatal tiene poco de
moderno y ya ha sido el slogan de experiencias políticas pasadas. Asimismo,
tomar al sector privado como modelo organizacional a ser replicado en el sector
público no constituye una novedad sino que por el contrario significa
desconocer que ha sido uno de los vectores fundamentales del sello
gerencialista que muchos países le dieron a sus administraciones públicas en
las décadas del ’80 y ’90, incluida la Argentina, pasando por alto las
características principales del sector privado dominante local, el cual es el
resultado de la ausencia de una regulación pública eficaz en moldear un
empresariado “modelo schumpeteriano”, al que ahora se toma como modelo de
gestión. Como fuera dicho en este trabajo, el paradigma de la Nueva Gestión
Pública tuvo serias deficiencias sobre las que sería aconsejable atender para
no repetir errores del pasado.

Por otra
parte, ya en su fase inicial el nuevo Plan de Modernización ha entrado en
contradicción con algunos de sus principios enunciados. Ejemplo de ello es la
política de despidos desplegada desde el 10 de diciembre por el gobierno
nacional: no hay criterios claros ni objetivos por los cuales se achican o
desmantelan áreas y organismos estatales, ni tampoco se dan a conocer la
cantidad de agentes que han sido despedidos. Es decir, ni fortalecimiento del
cuerpo de personal ni transparencia en la adopción de una medida que afecta de
manera clara y directa a la estructura estatal. Por último, pero no menor, el
Plan de Modernización ha sido diseñado enteramente por el gobierno nacional, y
actores que se verán directamente afectados por su aplicación, como los
sindicatos, no han sido convocados para participar y opinar.

La reforma
de la administración pública y del conjunto del aparato estatal constituye una
necesidad ineludible si lo que se pretende es construir una sociedad más justa
e igualitaria. Recorrer ese camino, sin embargo, implica poner en debate
público una serie de premisas que resultan decisivas para guiar cualquier
proceso de reforma. Al respecto, ¿se corresponde el achicamiento estatal que se
está produciendo (tanto en personal como en áreas y organismos) con la idea de
modernizar y optimizar su funcionamiento? Asimismo, ¿es correcto el diagnóstico
del actual gobierno respecto de que el principal problema del Estado argentino
es la excesiva politización de su burocracia? Y si esto fuera así, ¿la solución
pasa por incorporar gerentes y CEOS provenientes del sector privado? ¿Si son
realmente recursos humanos necesarios los que provengan del CEO de las firmas,
no sería adecuado que se desempeñaran en sectores ajenos a los de la firma de
la cual provienen? ¿Resultan asimilables para el sector público las lógicas que
imperan con éxito en el mundo privado? ¿Son la eficiencia y la modernización
los dos grandes objetivos que deben fijarse respecto de una reforma estatal?
¿No deberíamos fijar, como objetivo supremo, la consecución de una mayor
democratización en todos los planos de la vida social, incluyendo en primer
lugar el del poder político?

Este documento
pretende ser un primer paso para abrir un más amplio debate en los fundamentos
y premisas que deben guiar un proceso de reforma estatal en nuestro país. No
son conclusiones definitivas sino meros puntos de partida que, estamos
convencidos, deben ser resueltos en forma colectiva y plural.